政府投資項目審計中發(fā)現的突出問(wèn)題及建議

2021-03-17 00:00:00   來(lái)源：    點(diǎn)擊：632   喜歡：0

政府投資建設項目是推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要力量，為改善民生、促進(jìn)國民經(jīng)濟全面發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步發(fā)揮著(zhù)重要作用。隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，政府投資規模越來(lái)越大，社會(huì )效益和經(jīng)濟效益日益明顯。然而，在多年的投資審計工作中發(fā)現，政府投資項目在決策、組織，管理、實(shí)施等方面都存在著(zhù)諸多問(wèn)題，一定程度上影響了其社會(huì )效益和經(jīng)濟效益的充分發(fā)揮。其主要表現有以下幾個(gè)方面:

一、項目決策不科學(xué)，損失浪費嚴重

項目決策失誤是最大的腐敗和浪費，某些領(lǐng)導為了自己的政治前途，搞形象工程和政績(jì)工程，盲目追求項目高、大，上，決策前不進(jìn)行調查研究和充分認證，不講科學(xué)，不講民主，根據經(jīng)驗決策，用長(cháng)官意志決策，倉促上馬。有的項目剛一建成就成了擺設，有的項目拆了建，建了拆，反反復復；有的項目干脆半途而廢，成了永遠的爛尾工程，浪費大量人力、物力和國家建設資金；有的領(lǐng)導甚至為了一己私利，官商勾結，將條件不成熟、技術(shù)不可靠的項目強行上馬，以達到自己不可告人的目的，給社會(huì )留下沉重的包袱。

二、前期工作不到位，變更頻繁隱患多

前期工作質(zhì)量的好壞，對項目的順利實(shí)施起著(zhù)至關(guān)重要的作用，有些項目業(yè)主或管理部門(mén)認為前期工作會(huì )增加工程成本，舍不得投入，有的甚至假借趕工期、時(shí)間緊等借口，不做前期工作，或走過(guò)場(chǎng)敷衍了事。具體表現有：一是地質(zhì)勘察不準確，地基開(kāi)挖后發(fā)現地勘報告與實(shí)際地質(zhì)情況完全不符,需要進(jìn)行重新設計，有的甚至需要改變原基礎形式或是另外選擇建設地點(diǎn)，浪費大量人力物力，且留下工程質(zhì)量隱患。二是施工設計深度不夠，或者脫離實(shí)際，甚至邊施工邊設計；有的項目施工圖紙設計粗糙，沒(méi)有細部尺寸或尺寸互相矛盾；有的沒(méi)有詳圖，或僅作粗略性的文字說(shuō)明；有的與實(shí)際地形完全不符，施工過(guò)程中設計變更多、變化大，等等，導致實(shí)際投資大大超過(guò)預算投資。三是可研報告走過(guò)場(chǎng)，流于形式，有的項目不經(jīng)實(shí)地調查，沒(méi)有詳實(shí)的調查研究和分析數據做支撐，脫離實(shí)際，質(zhì)量不高；有的項目業(yè)主、實(shí)施單位為了爭取項目和資金，或者根據領(lǐng)導的旨意被動(dòng)進(jìn)行可研分析，片面夸大項目的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，不顧建成后的實(shí)際效果，造成損失和浪費。

三、管理機構設置不合理，責任主體不明確

項目管理機構的合理設置，是項目順利實(shí)施的根本保證，項目管理水平的高低，直接關(guān)系到工程質(zhì)量的好壞。有的項目管理機構多重設置，管理混亂，有利時(shí)爭權奪利，互不相讓?zhuān)隽藛?wèn)題時(shí)，相互推諉，互不負責；有的項目管理人員素質(zhì)參差不齊，缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識和施工管理經(jīng)驗，施工過(guò)程中被施工單位牽著(zhù)鼻子走，不能對工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、工程投資進(jìn)行有效控制，致使項目不能達到預期的效果。

四、招標投標不規范，腐敗現象常發(fā)生

工程建設領(lǐng)域是腐敗犯罪的高發(fā)區，而工程建設領(lǐng)域的腐敗犯罪往往發(fā)生在工程招投標等環(huán)節。雖然隨著(zhù)國家《招標投標法》等有關(guān)法律法規的貫徹落實(shí)以及中央反腐力度的加大，在工程招投標階段的腐敗現象得到了有效遏制，但少數投標人總能絞盡腦汁想方設法繞過(guò)招投標這道門(mén)檻，通過(guò)肢解工程項目，規避招投標，設置特定條件，明招暗定，或指使招標代理機構弄虛作假、暗箱操作等方法，達到承包工程的目的。有的投標單位為了避免相互之間的競爭，或為了在以后的項目中輪流中標，相互惡意串通投標，共同抬高或者壓低標價(jià)，損害國家利益。有的投標單位為了保證自己中標，由項目經(jīng)理或其它管理人員同時(shí)掛靠若干家投標單位投標，或直接借用多家投標單位的資質(zhì)，簽訂假《授權委托書(shū)》參與投標，表面上是多家施工單位在參與投標，實(shí)際情況是無(wú)論哪家投標單位中標，都是自己中標，以獲取不當利益。

五、概算控制不嚴格，超概現象嚴重

政府性投資項目“超概”現象比較普遍，其原因除了工程項目具有復雜性、不確定性等客觀(guān)因素外，更多的是由準備不充分、管理不完善、責任意識淡薄等主觀(guān)因素造成的。有的項目準備工作不充分，地質(zhì)勘察不準確，設計不完善，造成概算編制不準確；有的項目業(yè)主缺乏專(zhuān)業(yè)化的管理水平和專(zhuān)業(yè)化的管理人才，聽(tīng)由施工單位左右，隨意進(jìn)行設計變更，不能有效控制工程造價(jià)；有的項目概算編制人員水平不高，業(yè)務(wù)不熟，錯套定額或錯算工程量，少算或漏算項目等；更有甚者，人為控制概算，故意壓低或抬高工程造價(jià)，以便向上級爭取項目和資金。

六、資質(zhì)掛靠現象嚴重，工程質(zhì)量難以保證

在審計過(guò)程中發(fā)現很多工程項目的中標單位，在投標文件中擬定的項目負責人和技術(shù)負責人在施工過(guò)程中根本不出場(chǎng)，項目組織、管理、實(shí)施均另有其人。經(jīng)過(guò)調查發(fā)現，他們是通過(guò)借用他人資質(zhì)證書(shū)并繳納一定數額的管理費以他人名義承攬工程，即通過(guò)所謂的資質(zhì)掛靠承攬工程。資質(zhì)掛靠危害很大，掛靠人施工經(jīng)驗和管理能力難以滿(mǎn)足施工要求，施工裝備技術(shù)落后，施工條件簡(jiǎn)陋，難以有效控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和安全。同時(shí)，掛靠人只向掛靠單位繳納少量的管理費，導致大量利潤落入個(gè)人腰包，造成國有資產(chǎn)流失。

七、建設資金不到位，違規集資危害大

部分項目業(yè)主不嚴格執行國家建設項目資本金制度，在資金嚴重短缺、前期工作準備不足的情況下，倉促上馬，導致項目建設過(guò)程中面臨資金困難，不得不依靠向銀行貸款甚至高息向社會(huì )集資來(lái)支撐項目建設，給項目建設造成不利影響，給社會(huì )穩定留下隱患。同時(shí)也給項目的后續運行和維護帶來(lái)沉重的負擔，不能有效發(fā)揮項目應有的功能，不能最大限度發(fā)揮國家建設資金效益。

八、竣工結算質(zhì)量低，高估冒算水份大

利益最大化是各施工單位追求的目標，但有些施工單位不是從精心組織、科學(xué)管理、提高效率入手來(lái)獲取利益，而是采取弄虛作假、隱瞞欺騙等手段來(lái)獲取不當利益。比較典型的表現有：一是現場(chǎng)簽證和隱蔽工程記錄不真實(shí)，內容不全面，事由不清晰，采取弄虛作假的手段騙取建設資金；二是進(jìn)行惡意變更，將本來(lái)不需要變更利潤不高的項目變更為利潤相對較多的項目，以獲取更大利潤，浪費建設資金；三是無(wú)中生有，虛增項目或工序，施工單位利用建設工程內部結構隱蔽性強的特點(diǎn)，將實(shí)際沒(méi)有發(fā)生的項目或工序，在結算書(shū)中無(wú)中生有地列出，虛增造價(jià)；四是高套定額，提高取費標準，有時(shí)在套用定額子目時(shí)，不按實(shí)際施工工藝和標準套用定額，而是選擇費用標準高的定額子目，或者將分項工程定額子目中已綜合考慮的工序內容，又拆開(kāi)分解重復套用，甚至故意串套定額，抬高造價(jià)，有時(shí)不按工程實(shí)際類(lèi)別取費，而是違反有關(guān)文件規定，提高取費標準多計工程造價(jià)；五是建筑材料以次充好，隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，建筑材料的發(fā)展也日新月異，材料品種規格、質(zhì)量等級、生產(chǎn)場(chǎng)地、供貨渠道不同，價(jià)格不同，甚至相差懸殊，特別是新型、進(jìn)口材料更難準確定價(jià)，這給施工單位有了可乘之機，常常以劣質(zhì)廉價(jià)的材料冒充優(yōu)質(zhì)高價(jià)的材料，以次充好，損害國家利益。

上述是在政府投資項目審計中發(fā)現的比較突出的問(wèn)題，在實(shí)際工作中還有很多類(lèi)似問(wèn)題，如：擠占挪用建設資金、不及時(shí)足額繳納稅費、管理費用超標等等，這些問(wèn)題對貫徹落實(shí)國家基本建設方針政策，規范建設市場(chǎng)次序，嚴肅國家財經(jīng)紀律，促進(jìn)廉政建設具有很大的消極作用。因此，加強政府投資項目管理，進(jìn)一步規范政府投資行為已刻不容緩。我認為采取以下措施可有效遏制政府投資領(lǐng)域諸多問(wèn)題的漫延。

一是完善政府投資項目決策機制。沒(méi)有調查就沒(méi)有發(fā)言權，政府投資項目決策，必須建立在深入調查研究，客觀(guān)科學(xué)論證的基礎上。一方面要建立科學(xué)決策機制，實(shí)行集體研究決策，提高項目決策透明度，實(shí)行項目決策公示制度，確保政府投資項目決策的科學(xué)化、民主化和法制化，絕不能憑長(cháng)官意志決策，看領(lǐng)導興趣決策，搞政績(jì)工程和形象工程。另一方面要健全監督檢查和責任追究機制，各職能部門(mén)要按照職責分工，對項目決策、組織管理、工程實(shí)施、資金使用和質(zhì)量保證進(jìn)行嚴格監督，嚴肅查處違法違紀行為，確保政府投資項目安全、廉潔、高效。

二是加強項目前期工作、嚴格基本建設程序。做好項目前期工作，對項目順利實(shí)施，提高投資效益能起到事半功倍的效果。政府各職能部門(mén)要各司其職，嚴格按照國家基本建設程序辦事，對那些前期工作不到位、資金來(lái)源不明確、準備不充分、條件不成熟的項目，堅決不予開(kāi)工。對個(gè)別領(lǐng)導為了搞政績(jì)工程和形象工程，不顧后果，強行上馬的項目，要堅持原則，堅決予以制止。加強對可研評估、勘察設計、工程咨詢(xún)等前期服務(wù)機構的監督管理，建立健全工程服務(wù)機構監督法規體系，提升工程服務(wù)機構的職業(yè)道德，增強工程服務(wù)機構從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，最大限度防止地質(zhì)勘察不準確、設計質(zhì)量低劣、可研報告流于形式等現象的發(fā)生。

三是理順投資管理體制，明確責任主體。改變政府投資項目機構設置不合理的現狀，建立健全項目法人責任制，明確項目責任主體，轉變政府投資項目臨時(shí)組建工程管理機構、多重設置管理機構管理項目的做法，逐步實(shí)行委托專(zhuān)業(yè)的工程項目管理公司負責項目的實(shí)施，完善并穩步推進(jìn)政府投資項目代建制、總承包制以及特許經(jīng)營(yíng)等模式，實(shí)行建設、管理、使用分離，按照市場(chǎng)經(jīng)濟機制進(jìn)行運作。政府職能重點(diǎn)放在項目決策、資金籌集管理和監督檢查等方面。 

四是加大投資領(lǐng)域政策法規宣傳力度，廣泛開(kāi)展警示教育活動(dòng)。政府及相關(guān)職能部門(mén)一方面要加大投資領(lǐng)域政策法規的宣傳力度，積極開(kāi)展全方位、多層次、廣覆蓋、形式多樣的宣傳活動(dòng)，要讓政府投資項目參與者知法、懂法，讓他們學(xué)會(huì )依法辦事，主動(dòng)依法辦事。另一方面要充分利用廣播、電視、信息、微信等現代傳媒手段，廣泛開(kāi)展投資領(lǐng)域違法犯罪警示教育活動(dòng)，通過(guò)觀(guān)看警示教育片、法律講座、現身說(shuō)法等方式，告訴他們出借資質(zhì)、層層轉包、非法掛靠等違法亂紀行為對社會(huì )、對自己造成的危害和后果，讓他們不想違法，害怕違法。

五是充分發(fā)揮社會(huì )中介組織行業(yè)協(xié)會(huì )管理職能，規范社會(huì )中介組織執業(yè)行為。社會(huì )中介組織行業(yè)協(xié)會(huì )要加大對本行業(yè)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平培訓力度和職業(yè)道德教育，使有關(guān)從業(yè)人員特別是工程預結算編審人員和監理人員具有較高的業(yè)務(wù)水平和良好的職業(yè)道德。要經(jīng)常開(kāi)展技術(shù)水平、執業(yè)質(zhì)量、從業(yè)技巧、職業(yè)道德、不良記錄等方面的講評，表彰一批，通報一批，在工程造價(jià)領(lǐng)域營(yíng)造趕、比、學(xué)的氛圍，以節約資金為榮，以高估冒算為恥，不斷提高工程預結算編審工作質(zhì)量，節約國家建設資金，減少工程投資支出。同時(shí)還要加大對社會(huì )中介組織及其從業(yè)人員的監督力度，堅決打擊社會(huì )中介組織及其從業(yè)人員和項目實(shí)施單位、業(yè)主及其現場(chǎng)管理人員相互串通、弄虛作假、高估冒算等損害國家利益的行為。

六是嚴格規范招投標程序，認真履行招投標制度。政府投資項目實(shí)行招標投標制，可以吸引更多實(shí)力雄厚、技術(shù)水平高、社會(huì )信譽(yù)好的施工企業(yè)參與投標，既可保證工程質(zhì)量，又可保證工程進(jìn)度，也可降低工程成本、有效控制工程造價(jià)，有利于社會(huì )的公平正義，有利于建筑市場(chǎng)健康有序發(fā)展。政府相關(guān)職能部門(mén)要對招標投標全過(guò)程嚴加監管，從招標公告發(fā)布、招標文件制定、評標辦法選取到投標資格審查、專(zhuān)家評委抽取等進(jìn)行全方位監督，提高招標過(guò)程的透明度，減少暗箱操作。堅決打擊違法違規采取各種形式規避招投標、相互圍標串標、量身定制招標條件、明招暗定等行為。 

七是嚴格工程變更審批程序，防止隨意設計變更。在工程建設領(lǐng)域，各職能部門(mén)對工程變更環(huán)節的重視程度相對不足，缺乏有力監管，往往游離于制度軌道之外，由此留下了漏洞，為一些掌權者濫用職權假公濟私、進(jìn)行權錢(qián)交易提供了可能。因此，必須加強對政府投資項目工程變更的監督，嚴格控制政府投資項目隨意設計變更。一要制定相關(guān)規章制度，為監管工程變更提供法律依據，加大監管力度；二要堅持聯(lián)合審批，在聽(tīng)取業(yè)主、設計、施工、監理等單位的意見(jiàn)后集體會(huì )商決策，確定是否變更，研究最佳變更方案，做到公開(kāi)透明；三要深入工地，現場(chǎng)察看，認真核對設計文件、招投標文件、工程現場(chǎng)情況，分析變更原因，確認變更的必要性、合理性、真實(shí)性。

八是建立健全政府投資法規體系，加大責任追究力度。一方面，要加強政府投資法規體系建設，隨著(zhù)我國法制社會(huì )的建設，雖然政府投資領(lǐng)域制定了很多法律法規，但還不夠完善和系統化，還不適應政府投資快速發(fā)展的要求，不符合國家投資體制改革的精神，因此，必須全面系統的進(jìn)一步推進(jìn)政府投資法律體系建設，特別是要針對政府投資領(lǐng)域容易出現違法違紀問(wèn)題的環(huán)節，盡快制定防止貪污賄賂和營(yíng)私舞弊等違法亂紀行為的法律法規，做到有法可依。另一方面，要加大執法力度，嚴格責任追究，當前，政府投資違法違規行為得不到有效遏止的主要原因是執法不嚴、懲處不力，因此，必須加大對違法亂紀人員的懲罰力度，發(fā)現一起，懲處一起，不含糊，不手軟，讓違法亂紀者的違法成本遠大于收益，不論涉及到誰(shuí)，不論職務(wù)多高，該曝光的曝光，該制裁的制裁，該給予黨紀政紀處分的絕不放過(guò)，構成犯罪的，一律移交司法機關(guān)處理，讓違法亂紀者得到應有的懲罰，決不姑息。

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